告别“九龙治水”，生态管护踏新路

作为全国自然生态空间用途管制试点之一，武夷山市破解多头交叉、监管打架等现象，将山水林田湖草作为生命共同体，探索创新自然生态管护新模式

告别“九龙治水”，生态管护踏新路

福建日报记者 薛东 赵锦飞 郑雨萱 通讯员 金文莲

春暖花开时节，武夷大地处处草木蔓发，春山如笑。

武夷山市星村镇黄村村，位于武夷山国家公园体制试点区九曲溪上游保护地带。在这个茶香四溢的山村，茶山有点特别——山林掩映于茶丛中，层层叠叠，一望无际。“好茶离不开绿水青山。山顶、山腰、山脚都有山林，茶农说‘头戴帽、腰绑带、脚穿鞋’，才是好茶山。”茶农范德兴说。

从开山种茶到退茶还林，一场深刻的生态理念变革正席卷武夷山。守护绿水青山，山水林田湖草不是分而治之，而是要一起看住。“作为生态文明建设的先行者，武夷山市以供给侧改革推进生态文明建设，将所有自然生态空间纳入用途管制，解决‘九龙治水’的难题。”武夷山市委书记林旭阳说。

一个空间，管护更全面

作为全国10个国家公园体制试点区之一，武夷山国家公园体制试点区包括国家级自然保护区、风景名胜区、九曲溪上游保护地带等。碧水丹山孕育了丰富的自然资源，区内森林、水、荒地、草原和山岭等五类自然资源样样不少，其中森林资源面积851.97平方公里，占总面积的90.40%。

但是，如何管理这些自然资源？“这些自然资源分属8个管理部门，每个部门都划了各自的自然生态空间，名目众多，如地质公园、水源保护区、湿地公园等。这种行政机构的条块化职权分割，导致多头交叉管理，监管空白、监管打架的现象并不少见。如一块耕地，上面有苗圃，在认定这块土地性质上，国土和林业部门就有不同看法。”对此，武夷山市国土局规划耕保股负责人刘琤深有体会，“九龙治水”，用力不均，容易按下葫芦浮起瓢，耕地保护严了，其他自然生态空间的保护却相对薄弱。

去年6月，武夷山成为国家自然生态空间用途管制试点之一，一场自然资源管理体制改革由此拉开帷幕。武夷山国家公园体制试点区成为试点工作的先行者。

破解“九龙治水”乱象，首先得明确自然资源的“主人”：哪些自然资源属集体，哪些属国有。刘琤说，试点区经一年多的统一确权登记，厘清五类资源类型的家底，确定集体土地所有权面积为675.49平方公里，全民所有权面积为276.03平方公里。“这样，划清全民和集体之间的边界以及不同集体所有者的边界，权利主体就明确了。”

但全民所有的自然资源由谁来管？过去的问题在于将自然生态空间分门别类，管理碎片化。武夷山市从此破题，将自然资源当作一个整体，将山水林田湖草当作一个生命共同体来协同共治。

如此，秉纲而目自张。刘琤说，运用各种自然资源管理部门的原有规划，如生态红线等成果，武夷山探索多规合一、化繁为简，将原来众多的自然生态空间通通装入一个立体空间，不仅考虑耕地，对天然草地、林地、河流、湖泊等生态空间也实行用途管制。这样，区域准入制度顺理成章，即按照空间资源禀赋来区分，而非以部门为准绳。新空间分为重要生态空间和一般生态空间，具有特殊重要生态功能必须强制性严格保护的区域，按禁止开发区的要求来管理，一般自然生态空间可以适度利用，确保生态空间不减少。

通过初步划定，武夷山市全市自然生态空间总面积2190平方公里，占全市土地总面积78.16%。这意味着武夷山绝大多数的国土都纳入用途管制。

两张清单，守护绿水青山

武夷山市市长谢启龙说，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，就是要强化布局来实现生态保护，探索实施产业项目准入正面清单、负面清单。重要生态空间实施正面清单，只允许符合生态主导功能的基础性、公益性项目进入；一般生态空间，列出允许、限制、禁止产业和项目类型清单，以及产业活动规模、强度、布局等。

“目前，武夷山市国家重点生态功能区产业准入负面清单已出炉，涉及国民经济8门类27大类27中类23小类，实施更严格准入门槛，不仅严格管制建设空间占用生态空间，淘汰了资源消耗性、产能落后型大小项目100多项，也严格控制生态与农业空间之间用途转化。在产业负面清单第一项中，就是严格控制茶园面积，今年我们以更新理念、更大力度，持续整治违规违法开垦茶山。”市发展改革和科技局副局长廖春燕说。

九曲溪上游有8个村庄，黄村村是其中之一。“一亩林地可种约300棵树，茶农通常会砍掉三分之一的树用来种茶。除直接砍掉树木外，有的茶农还会将树皮剥去，让它慢慢枯死。”黄村村党总支书记黄正华见证了“种茶热”带来的生态破坏。

“茶不到星村不香”，星村镇是武夷山的茶业大镇。虽然近10年来，武夷山持续整治违规开垦茶山，但因茶业市场持续走俏，个别村民冒险毁林种茶，破坏了林业自然资源，影响了山水等自然资源。痛定思痛，该镇毅然转身，在生态文明建设中奋力走在全市前列。

走进星村镇朝阳村乌岩垄茶山，一片新种的桂花树有4亩，上面的蓝色综合整治责任牌很是醒目，标注了山场面积、补种阔叶林时间和管护责任人信息。曾经，这是片茶农违法开垦的茶山，今年2月3日退茶还林。镇林业站站长季永超告诉记者，试点中将星村镇列入一般生态空间，属限制开发区域，改造了1万亩违规违法开垦的茶山。

从2009年来，武夷山累计整治违规违法开垦茶山6.5万亩，恢复造林1.7万亩，共处理毁林种茶案件243起。“茶山与林地和谐共生，虽然茶产量下降了，但是武夷山通过加强自然生态空间用途管制，放心茶、生态茶有口皆碑，茶业走向了高质量发展阶段。”林旭阳说。

质量引领，百姓富和生态美有机统一

改革后，将所有自然生态空间纳入用途管制，那发展该怎么办？通过不断探索，武夷山迈向高质量发展，寻找一条发展和生态相得益彰之路。

对照产业负面清单，武夷山守住生态红线，向资源消耗性、产能落后型项目说“不”，淘汰大小项目100多个。竹木加工是武夷山支柱产业，企业近百家，仅规上企业就有18家，产值50多亿元，其中一大半是“吃”木头的企业。缘此，武夷山痛下决心，逐渐淘汰木头生产加工企业，以竹代木成为新潮流，开发以竹纤维、竹提取物等为主的新型材料产业及其产品链。“武夷山工业园区曾有一家生产多棱水晶工艺饰品的企业，产值一两亿元，但因粉尘污染，只能转型求生存，我们还关闭3家采矿企业，这些都是武夷山昔日的纳税大户。”武夷山市经济信息和商务局副局长黄松年说，虽遭遇转型阵痛，但产业结构越来越绿，以特色农业、旅游业、文化创意产业为主导的绿色经济体系，从追求数量向提升质量转变。

对星村镇1300多家茶企来说，退茶还林的抉择，正是完成从数量向质量的大跨越。“有了武夷山水这面金字招牌，武夷岩茶有了生态气息，品牌好才有竞争力。”茶农刘郑山说，去年他家茶产量约5000公斤，虽较往年有所减少，但茶叶品质更好，茶青市场价每公斤约300元，效益更高。老刘道出武夷山茶农的共同心声，茶山面积被严控，但以质取胜，武夷山大红袍连续三年荣获区域品牌价值十强。

作为武夷山的主导产业，生态管护更严了，旅游业被列入限制类的产业，不能再走无序扩张老路，而是走上比拼品质的新路。去年底，武夷山推出3条夜游线路，这是该市丰富旅游产品和业态的尝试，向着“山、水、茶、学、休、体”等多元的旅游产品体系迈进。这场旅游供给侧改革，给百姓带来创富机遇。

“村里有140家民宿、31家农家乐，85%的村民从事旅游业，去年游客27万人次，全村村民年收入2000多万元。”兴田镇南源岭村村支书江松文说，南源岭旧村位于风景名胜区，此前村民靠务农、养猪为生，人与生态争地盘，偌大的一个村只有芦苇来凑绿。通过生态移民，大家搬到一路之隔的新村，从生态里找出不一样的绿色致富路。村民江和荣一家人靠着村里好生态迎来四方游客，一楼作为特产商店，楼上有11间民宿，一年少说也有10多万元收入。

在林旭阳看来，实施自然生态空间用途管制试点是生态文明领域国家治理体系一项重要的制度设计，守住了生态“高颜值”，促进了发展“高素质”。2015年，武夷山市生态系统服务总价值为2324.4亿元，人均101.1万元；绿色产业提质增效，去年武夷山涉茶产业总产值60亿元，旅游总收入241亿元，成为武夷山绿色发展的重要增长极。

□记者点评

创新，破解生态治理难题

推进自然生态空间用途管制，是生态文明建设一个全新理念。去年全国选择6个省开展试点，武夷山市和永春县成为我省两个试点。面对部门各自为政、统一生态空间划定标准等诸多难点，武夷山在自然资源统一登记、多规合一试点上先行先试，破解生态治理低效无序的顽疾。

武夷山的实践，正是南平生态文明建设的缩影。探索生态文明建设新模式、培育加快绿色发展新动能和开辟实现绿色惠民新路径，是《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中的战略目标。要实现目标，需要创新来引领，需要有与时俱进的新理念、新实践。

首先，要以新理念开辟新境界。南平打破思维定式和路径依赖，以更高站位、更新理念来谋划生态文明建设。如围绕全域旅游，在国内首创水美城市建设，将流域治理、资源开发、产业发展、城市改造等结合起来。水利部专家肯定水美城市建设是新时代推进绿色发展和城市建设的创新举措，正以南平为样板制定全国标准。

其次，以新作为开辟新路子。再好的想法也要落实到行动上，才能落地见效。如总投资215亿元的国家储备林质量精准提升工程，可提高森林的生态效益和经济效益。面对林业融资难点，在国内尚无先例可资借鉴的情况下，南平仅用不到4个月，谋划了全国首个国家储备林PPP项目，被国家林业局誉为“南平模式、南平速度”。

正是以创新来点睛，南平在发展理念、产业体系和发展模式上做了一系列探索，使去年以来生态文明建设亮点频频。目前，南平正在探索生态银行等做法。创新不停歇，南平生态文明建设永不止步。